സഹകരണ ഫെഡറലിസം പെരുവഴിയിലാവുമ്പോള്‍…

കെ.പി സേതുനാഥ്

സഹകരണ ഫെഡറലിസം (കോപറേറ്റീവ് ഫെഡറലിസം) എന്ന പ്രയോഗത്തിന്റെ ഉപജ്ഞാതാവ് അന്തരിച്ച മുന്‍ ധനമന്ത്രി അരുണ്‍ ജയറ്റ്‌ലി ആയിരുന്നു. 2017-ല്‍ ജിഎസ്ടി നിയമം നടപ്പിലാക്കുന്നതിനുള്ള ഭരണഘടന ഭേദഗതി പാര്‍ലമെന്റില്‍ പൈലറ്റു ചെയ്യുമ്പോഴാണ് കേന്ദ്രവും, സംസ്ഥാനങ്ങളും തമ്മില്‍ കാത്തുസൂക്ഷിക്കേണ്ടുന്ന സഹകരണ ഫെഡറലിസത്തിന്റെ മഹിമയെപ്പറ്റി ജയറ്റ്‌ലി വാചാലനായത്. ജിഎസ്ടി നിയമം പൊതുവെയും, ജിഎസ്ടി കൗണ്‍സില്‍ വിശേഷിച്ചും, സഹകരണ ഫെഡറലിസത്തിന്റെ ഉദാത്ത മാതൃകയെന്നായിരുന്നു അദ്ദേഹത്തിന്റെ അഭിപ്രായം. എന്നാല്‍ ജിഎസ്ടി നടപ്പിലാക്കി മൂന്നു കൊല്ലം പിന്നിടുമ്പോഴേക്കും ജയറ്റ്‌ലിയുടെ വാക്കുകള്‍ ജലരേഖയായി.

സഹകരണം പോയിട്ട് സാധാരണ ഫെഡറലിസത്തിന്റെ ആനുകൂല്യങ്ങള്‍ പോലും സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ക്ക് നഷ്ടമാവുന്നതിന്റെ വിവരങ്ങളാണ് ഇപ്പോള്‍ കൂടുതലായി പുറത്തു വരുന്നത്. കാര്‍ഷിക ബില്ലുകളും, ദേശീയ വിദ്യാഭ്യാസനയവും, തൊഴില്‍ നിയമ ഭേദഗതി വരെയുമുളള കാര്യങ്ങളില്‍ ഈ പ്രവണത വ്യക്തമാണ്. അകം പൊള്ളയായ മറ്റൊരു പ്രയോഗമായിരുന്നു സഹകരണ ഫെഡറലിസം എന്നുറപ്പിക്കുന്ന നടപടികളാണ് സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ക്ക് അവകാശപ്പെട്ട നഷ്ടപരിഹാരവുമായി ബന്ധപ്പെട്ട വിഷയത്തില്‍ ജിഎസ്ടി കൗണ്‍സിലില്‍ അരങ്ങേറിയത്.

കേന്ദ്ര ധനമന്ത്രിയും, സംസ്ഥാന ധനമന്ത്രിമാരും, കേന്ദ്രഭരണ പ്രദേശങ്ങളുടെ പ്രതിനിധികളും ചേര്‍ന്ന ജിഎസ്ടി കൗണ്‍സില്‍ ഇന്ത്യയുടെ ആദ്യത്തെ യഥാര്‍ത്ഥ ഫെഡറല്‍ സ്ഥാപനമെന്നു വിശേഷിപ്പിക്കപ്പെട്ടിരുന്നു. എന്നാല്‍ കൗണ്‍സിലിന്റെ വാസ്തുഘടന പോലും ഫെഡറല്‍ സങ്കല്‍പ്പത്തിനു വിരുദ്ധമാണെന്നു ഇപ്പോള്‍ വിദഗ്ധര്‍ ചൂണ്ടിക്കാട്ടുന്നു. ജിഎസ്ടി കൗണ്‍സിലെ മൊത്തം വോട്ടുകളില്‍ 33.33 ശതമാനത്തിന്റെ അവകാശം കേന്ദ്രത്തിനുള്ളതാണ്.

ബാക്കിയുള്ള സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ക്കും കേന്ദ്ര ഭരണ പ്രദേശങ്ങള്‍ക്കുമായി 66.67 ശതമാനം വോട്ടിന്റെ അവകാശമാണുള്ളത്. കൗണ്‍സിലിലെ ഒരോ തീരുമാനത്തിനും 75 ശതമാനം വോട്ടിന്റെ അംഗീകാരം നിര്‍ബന്ധവുമാണ്. ചുരുക്കത്തില്‍ എല്ലാ സംസ്ഥാനങ്ങളും ഐക്യത്തോടെ യോജിച്ചാല്‍ പോലും കേന്ദ്രത്തിനു യോജിപ്പില്ലാത്ത ഒരു തീരുമാനവും പാസാക്കുന്നതിന് കൗണ്‍സിലിന് കഴിയില്ല. അതായത് കേന്ദ്രത്തിന് വീറ്റോ അധികാരം ഉള്ളതിനു തുല്യമാണ്.

മാത്രമല്ല കേന്ദ്രവും 21 സംസ്ഥാനങ്ങളും യോജിക്കുകയാണെങ്കില്‍ അവര്‍ക്ക് ഇഷ്ടമുള്ള തീരുമാനം പാസ്സാക്കിയെടുക്കാവുന്നതാണ്. ജിഎസ്ടി നഷ്ടപരിഹാരത്തിന്റെ കാര്യത്തില്‍ ഈയൊരു സ്ഥിതിവിശേഷം വ്യക്തമായ നിലയില്‍ പ്രകടമായിരുന്നു. കേന്ദ്ര ധനമന്ത്രിയുടെ അധികാര പരിധിയില്‍ വരുന്ന കേന്ദ്ര റവന്യൂ വകുപ്പാണ് കൗണ്‍സിലിന്റെ ഭരണപരമായ പ്രവര്‍ത്തനങ്ങള്‍ കൈകാര്യം ചെയ്യുന്നത്. അങ്ങനെയൊരു സംവിധാനത്തില്‍ നിഷ്പക്ഷത സ്വാഭാവികമായും ഉണ്ടാവില്ല. ജിഎസ്ടി നഷ്ട പരിഹാരവുമായി ബന്ധപ്പെട്ട വിഷയത്തില്‍ കൗണ്‍സിലിന്റെ ജന്മസിദ്ധമായ ഈ കുഴപ്പങ്ങളെല്ലാം പ്രകടമായി എന്നു ഷൊയ്ബ് ഡാനിയല്‍ ഒരു ലേഖനത്തില്‍ ചൂണ്ടിക്കാട്ടുന്നു.

എല്ലാ ജനാധിപത്യ സംവിധാനത്തിലും നിയമനിര്‍മാണ സഭയുടെ പൊതുമണ്ഠലത്തിലാണ് നികുതിയുമായ ബന്ധപ്പെട്ട നയപരമായ തീരുമാനങ്ങള്‍ നിര്‍ണ്ണയിക്കുക. ജനസഭയുടെ പൊതുമണ്ഠലത്തില്‍ നിന്നും നികുതി വിഷയം അടഞ്ഞ ഉള്ളറയിലേക്കു മാറ്റി പ്രതിഷ്ഠിച്ചതാണ് ജിഎസ്ടി വരുത്തിയ ഏറ്റവും അടിസ്ഥാനപരമായ മാറ്റമെന്നു ഡാനിയേല്‍ ചൂണ്ടിക്കാട്ടുന്നു. സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ക്ക് അവകാശപ്പെട്ട നഷ്ടപരിഹാരം നല്‍കുന്നതിന്റെ ഉത്തരവാദിത്തത്തില്‍ ഒഴിഞ്ഞു മാറുന്നതിനുള്ള കേന്ദ്രത്തിന്റെ ശ്രമങ്ങളാണ് ജിഎസ്ടി-യുടെ ഘടനാപരമായ ദൗര്‍ബല്യങ്ങളെക്കുറിച്ച് മാത്രമല്ല ഫെഡറല്‍ സംവിധാനത്തിന്റെ തന്നെ ശോഷണത്തെ പറ്റിയുള്ള ചര്‍ച്ചകള്‍ക്കു കാരണമായത്.

നഷ്ടപരിഹാരം നല്‍കുന്നതിനുള്ള പണം സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ നേരിട്ട് വായ്പയെടുക്കണമെന്ന നിര്‍ദേശമാണ് കേന്ദ്രസര്‍ക്കാര്‍ മുന്നോട്ടു വച്ചത്. റിസര്‍വ് ബാങ്കു വഴി അതിനുള്ള സൗകര്യമേര്‍പ്പെടുത്തുമെന്നും, ജിഎസ്ടി നഷ്ടപരിഹാരമായി പിരിക്കുന്ന സെസ്സില്‍ നിന്നും സംസ്ഥാനങ്ങളുടെ വായ്പ തിരിച്ചടക്കുന്നതിനുള്ള സംവിധാനമൊരുക്കുമെന്നതായിരുന്നു കേന്ദ്രനിര്‍ദേശത്തിന്റെ കാതല്‍. കൗണ്‍സിലെ 21 സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ ഈ നിര്‍ദേശത്തെ അംഗീകരിച്ചപ്പോള്‍ കേരളമടക്കമുള്ള 10 സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ അതിനെ എതിര്‍ത്തു. കേന്ദ്രം നേരിട്ടു വായ്പയെടുത്തു സംസ്ഥാനങ്ങളുടെ അവകാശം നിറവേറ്റണമെന്ന അഭിപ്രായത്തില്‍ 10 സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ ഉറച്ചു നിന്നു. കേരളമടക്കമുള്ള സംസ്ഥാനങ്ങളുടെ ആവശ്യം ഭാഗികമായി നിറവേറ്റാമെന്നു കേന്ദ്രം സമ്മതിച്ചതോടെ പ്രശ്‌നം തല്‍ക്കാലം കെട്ടടങ്ങിയെന്ന തോന്നല്‍ സൃഷ്ടിക്കപ്പെട്ടിട്ടുണ്ട്.

കേന്ദ്രത്തിന്റെ തീരുമാനം പ്രശ്‌നം പരിഹരിക്കുന്നതിനു പകരം സമയം നീട്ടിയെടുക്കുന്നതിനു മാത്രമാണ് സഹായിക്കുകയെന്നു കരുതുന്നവരാണ് അധികവും. ഇപ്പോഴത്തെ തീരുമാനം അനുസരിച്ച് 1.1 ലക്ഷം കോടി രൂപ കേന്ദ്രം വായ്പയെടുത്തു സംസ്ഥാനങ്ങളുടെ നഷ്ടപരിഹാരത്തിന്റെ കുടിശ്ശിക നല്‍കുമെന്നാണ്. നഷ്ടപരിഹാരത്തിന് മൊത്തം വേണ്ടി വരുന്നത് 2.35 ലക്ഷം കോടി രൂപയാണെന്നു കണക്കാക്കപ്പെടുന്നു. ബാക്കി വരുന്ന 1.25 ലക്ഷം കോടി എങ്ങനെ കണ്ടെത്തുമെന്ന കാര്യത്തില്‍ തീരുമാനമായിട്ടില്ല. മൊത്തം 2.35 ലക്ഷം കോടി രൂപയും കേന്ദ്രം വായ്പയെടുത്തു സംസ്ഥാനങ്ങളുടെ നഷ്ടപരിഹാര തുക നല്‍കണമെന്നാണ് കേരളം പോലുള്ള സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ വാദിക്കുന്നത്.

ജിഎസ്ടി നിയമത്തില്‍ തന്നെ അടങ്ങിയിട്ടുള്ളതാണ് നഷ്ടപരിഹാരത്തിന്റെ വിഷയം. ജിഎസ്ടി യുടെ വരവിനു മുമ്പു സംസ്ഥാനങ്ങളുടെ നികുതി വരുമാനം ശരാശരി 14 ശതമാനം വളര്‍ച്ച രേഖപ്പെടുത്തുമെന്ന അനുമാനമാണ് നഷ്ടപരിഹാരത്തിന്റെ യുക്തിയുടെ അടിത്തറ. ജിഎസ്ടി നടപ്പിലാക്കിയതിനു ശേഷം 14-ശതമാനം വളര്‍ച്ച കൈവരിക്കാത്ത പക്ഷം നികുതി പിരിവില്‍ വരുന്ന കുറവ് 5-വര്‍ഷക്കാലത്തേക്കു കേന്ദ്രം വഹിക്കുമെന്നതായിരുന്നു തീരുമാനം. അതു പ്രകാരം ജിഎസ്ടി നടപ്പിലാക്കിയ 2017-മുതല്‍ 2022-വരെയുള്ള കാലയളവില്‍ നഷ്ടപരിഹാരം നല്‍കേണ്ടത് കേന്ദ്രത്തിന്റെ നിയമപരമായ ബാധ്യതയാണ്. ഈ ബാധ്യത നിറവേറ്റുന്നതിനായി നഷ്ടപരിഹാരത്തിനുള്ള തുക സ്വരൂപിക്കുന്നതിനായി പ്രത്യേക സെസ്സും ഏര്‍പ്പെടുത്തിയിരുന്നു.

നഷ്ടപരിഹാര ഫണ്ടില്‍ വേണ്ടത്ര നീക്കിയിരിപ്പ് ഇല്ലെന്ന കാരണം പറഞ്ഞാണ് നഷ്ടപരിഹാരം നല്‍കുന്നതിനുള്ള ബാധ്യതയില്‍ നിന്നും ഒഴിഞ്ഞു മാറുന്നതിനുള്ള കേന്ദ്രത്തിന്റെ ന്യായം.
ഈ ന്യായം അംഗീകരിക്കുവാന്‍ പറ്റില്ലെന്നും ഭരണഘടനാപരമയ ബാധ്യതയില്‍ നിന്നും ഒഴിഞ്ഞുമാറുന്നതിനുളള കേന്ദ്രത്തിന്റെ ശ്രമം ദൂരവ്യപകമായ പ്രത്യാഘാതങ്ങള്‍ക്ക് ഇടവരുത്തുമെന്ന പല കോണുകളില്‍ നിന്നുള്ള വിലയിരുത്തലുകളുടെ സമ്മര്‍ദത്തെ തുടര്‍ന്നാണ് ഭാഗികമായെങ്കിലും നഷ്ടപരിഹാരം നല്‍കുന്നതിനുള്ള ബാധ്യത ഏറ്റെടുക്കുവാന്‍ കേന്ദ്രം തയ്യാറായിട്ടുള്ളത്.

ഫെഡറല്‍ സംവിധാനത്തിന്റെ സങ്കല്‍പ്പങ്ങള്‍ക്കു വിരുദ്ധമായി  ധനപരവും, ഭരണപരവുമായ വിഷയങ്ങളില്‍ അധികാരം കേന്ദ്ര സര്‍ക്കാരില്‍ കൂടുതല്‍ കൂടുതലായി കേന്ദ്രീകരിക്കുന്ന പ്രവണത വളരെ കാലങ്ങളായി ഇന്ത്യയില്‍ അരങ്ങേറുന്നുവെന്നു യാമിനി അയ്യര്‍ ചൂണ്ടിക്കാട്ടുന്നു. അത്തരം പ്രവണതകള്‍ 2014-നു ശേഷം കൂടുതല്‍ ശക്തിയാര്‍ജിക്കുന്നതിന്റെ സൂചനകളാണ് ജിഎസ്ടി-നഷ്ടപരിഹാരത്തിന്റെ കാര്യത്തില്‍ കാണാനാവുക.

ജിഎസ്ടി നഷ്ടപരിഹാരത്തിന്റെ ഫണ്ടില്‍ നിന്നുള്ള തുക കേന്ദ്രം വകമാറ്റിയന്നെ സിഎജിയുടെ കണ്ടെത്തല്‍ ഈ വിഷയത്തിന്റെ ഗൗരവം വര്‍ദ്ധിപ്പിക്കുന്നു. സെപ്തംബര്‍ 2020-ലെ സിഎജി റിപോര്‍ട് അനുസരിച്ച് 2017-18, 2018-19 സാമ്പത്തിക വര്‍ഷങ്ങളില്‍ നഷ്ടപരിഹാരത്തിനായി പിരിച്ച തുകയില്‍ 47,272-കോടി രൂപ നഷ്ടപരിഹാര ഫണ്ടില്‍ സൂക്ഷിക്കുന്നതിനു പകരം കേന്ദ്രസര്‍ക്കാര്‍ തങ്ങളുടെ കണ്‍സോളിഡേറ്റഡ് ഫണ്ടിലേക്കു വകമാറ്റിയെന്നാണ് സിഎജി-യുടെ കണ്ടെത്തല്‍. 2017-18-ല്‍ നഷ്ടപരിഹാര ഫണ്ടിലേക്കുള്ള മൊത്തം വരുമാനം 62,612 കോടി രൂപയായിരുന്നു. അതില്‍ 56,146 കോടി രൂപ നഷ്ടപരിഹാരത്തിനായി ചെലവഴിക്കുകയും ബാക്കി വരുന്ന 6,466 കോടി രൂപ കണ്‍സോളിഡേറ്റണ്ട് അക്കൗണ്ടിലേക്കു മാറ്റി.

2018-19-ല്‍ നഷ്ടപരിഹാര ഫണ്ടിലേക്കുള്ള വരുമാനം 95,081 കോടി രൂപയായിരുന്നു. സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ക്ക് നല്‍കിയ 54,275 കോടി രൂപ കഴിച്ച് ബാക്കി വന്ന 40,806 കോടി രൂപ കേന്ദ്രം സ്വന്തം ഫണ്ടിലേക്കു വകമാറ്റിയെന്നാണ് സിഎജി പറയുന്നു. കേന്ദ്രത്തിന്റെ ഈ നടപടി സെസ് എന്ന സങ്കല്‍പ്പത്തിന്റെ തന്നെ ലംഘനമാണ്.  പ്രത്യേക കാര്യത്തിനുവേണ്ടി നിശ്ചിത കാലഘട്ടത്തില്‍ മാത്രം പ്രാബല്യത്തിലുള്ള ചുങ്കമാണ് സെസ്സ്. അങ്ങനെ പിരിക്കുന്ന തുക നിര്‍ദിഷ്ട കാര്യത്തിനു വേണ്ടി മാത്രം ഉപയോഗിക്കുകയും അതിനുള്ള പ്രത്യേക ഫണ്ടുകളില്‍ മാത്രമായി നിലനിര്‍ത്തുകയും വേണം. ജിഎസ്ടി നഷ്ടപരിഹാര സെസ്സിന്റെ കാര്യത്തില്‍ കേന്ദ്രം ഈ തത്വങ്ങള്‍ ലംഘിച്ചുവെന്നാണ് സിഎജി-യുടെ കണ്ടെത്തല്‍.

ഫണ്ട് വക മാറ്റിയിട്ടില്ലെന്നും മൊത്തം കണക്കുകള്‍ ശരിയാക്കുന്നതിന്റെ ഭാഗമായി താല്‍ക്കാലികമായി നടത്തിയ വച്ചുമാറ്റം മാത്രമാണെന്ന ന്യായത്തിന്മേല്‍ സിഎജി റിപ്പോര്‍ട്ടിലെ പരമാര്‍ശം ധനമന്ത്രാലയം നിഷേധിച്ചുവെങ്കിലും പണം വക മാറ്റിയെന്ന കാര്യത്തില്‍ ആര്‍ക്കും സംശയമില്ല. ജിഎസ്ടി നഷ്ടപരിഹാര സെസ്സ് മാത്രമല്ല മറ്റു പല സെസ്സുകളില്‍ നിന്നുള്ള വരുമാനവും ഇങ്ങനെ വക മാറ്റി ചെലവഴിക്കുന്നതായി സിഎജി കണ്ടെത്തിയിരുന്നു. രാഷ്ട്രീയക്കാരുടെ വാക്കിനും, പഴയ ചാക്കിനും ഒരേ വിലയാണെന്ന തിരിച്ചറിവിന്റെ തെളിച്ചത്തില്‍ സഹകരണ ഫെഡറലിസത്തെ കുറിച്ചുള്ള വാഴ്ത്തുകളെ അവഗണിക്കാനാവില്ല.

രാഷ്ട്രീയ-സാമ്പത്തിക-സാമൂഹ്യ മേഖലകളില്‍ തങ്ങളുടെ സവിശേഷമായ താല്‍പര്യ സംരക്ഷണത്തിനുള്ള സംസ്ഥാനങ്ങളുടെ മൗലികമായ അവകാശങ്ങളാണ് കേന്ദ്രത്തിന്റെ നയങ്ങളുടെ ഭാഗമായി ഇല്ലാതാവുന്നത്. കേന്ദ്ര-സംസ്ഥാന ബന്ധങ്ങളെ പറ്റിയുള്ള ശുഷ്‌ക്കിച്ച സാങ്കേതികത്വങ്ങളുടെ മണ്ഠലത്തില്‍ മാത്രമായി ഈ വിഷയത്തെ ചുരുക്കാനാവില്ലെന്ന തിരിച്ചറിവുപോലും മുഖ്യധാരയിലെ കക്ഷികള്‍ക്ക് ഇല്ലാതാവുന്ന സ്ഥിതിയാണ് കേരളത്തില്‍ പോലും നിര്‍ഭാഗ്യവശാല്‍ നിലനില്‍ക്കുന്നത്. ഈ സ്ഥിതിയെ മറികടക്കുന്ന സംവാദങ്ങള്‍ ഉയര്‍ന്നു വരുന്നതിലൂടെ മാത്രമായിരിക്കും ആരോഗ്യകരമായ ഫെഡറല്‍ സംവിധാനം യാഥാര്‍ത്ഥ്യമാവുക.